Ponencia del Dr. Leonardo Granato para el Panel organizado por la Universidad del Salvador (Argentina) en colaboración con la Universidad de la República (Uruguay) y la Universidad de Federal do Rio Grande do Sul (Brasil), 15/06/2021.
A través de esta intervención me propongo traer algunos elementos provocadores que contribuyan con la reflexión y balance sobre el Mercosur; un Mercosur que, saludablemente en medio de tensiones entre los Estados parte en función de una eventual “flexibilización”, está conmemorando los 30 años de funcionamiento.
De esta forma, un primer elemento por el que me gustaría comenzar se vincula con esa idea que resalté anteriormente: estamos ante un Mercosur saludablemente tensionado por proyectos económicos y políticos de desarrollo e inserción internacional que comportan visiones diferentes sobre la integración en nuestro Cono Sur. Esta me parece ser la mejor prueba de vida del Mercosur, así como de los desafíos que tiene por delante.
No debemos olvidar que la integración regional se construye por los Estados a partir de una articulación conflictiva y contradictoria de elementos económicos, políticos e ideológicos, y en múltiples escalas (interna y externamente). Tampoco debemos olvidar que la integración no es una mera cuestión técnica y neutral sino política, y en tanto decisión política determinados intereses de clase siempre son privilegiados. De este modo, no podemos trabajar la integración, analizar la integración, opinar sobre integración, como si los conflictos y las divergencias no existiesen, pues ellos permean el proceso de armonización de objetivos que todo regionalismo demanda.
Los tensionamientos económicos y políticos que estamos viviendo actualmente acerca del rumbo que el Mercosur debería seguir, insisto, son una muestra del pleno funcionamiento del bloque en medio de un sistema capitalista permanentemente en crisis. De esta forma, desmitificar el carácter neutral de la integración contribuye a identificar la disputa por objetivos y metodologías como elemento constitutivo de un Mercosur que, así como cualquier otra política estatal, es atravesado por intereses sociales.
Y esto nos lleva a otras cuestiones que quiero recuperar y que se vinculan a las preguntas de para qué integrarse y cómo integrarse. Sobre el para qué integrarse, en función del desarrollo desigual y combinado del capitalismo, que remite a las formas de inserción diferenciadas en los mercados internacionales entre países, grosso modo, centrales y dependientes, en estos 30 años de funcionamiento,podría decirse que el Mercosur tuvo como objetivo contribuir con los programas nacionales de desarrollo e inserción internacional de los Estados miembros, sin nunca cuestionar el capitalismo y sus dinámicas. Y ¿cómo cumplir con este objetivo en un contexto de clara dependencia comercial, productiva, financiera y científico-tecnológica?
Diferentes respuestas pueden ser identificadas históricamente.
En un contexto de recesión mundial, implicando en la eliminación de cualquier hipótesis de conflicto con el país vecino, Argentina y Brasil dieron el puntapié inicial a mediados de la década del ‘80 a través de sus ya conocidos “protocolos sectoriales de coordinación inter industrial”, apostando en la creación de una estrategia de desarrollo conjunto y solidario, donde las preferencias debían ser recíprocas. Se trataba de constituir un mercado común. Y juntos, ambos países esperaban de esta forma potencializar sus capacidades de negociación en la arena internacional.
Pero ello no duró mucho, pues de la narrativa neoliberal de la crisis de esos años (crisis ésta supuestamente más asociada a factores domésticos que sistémicos), surgió un nuevo proyecto al que, junto con Paraguay y Uruguay, se lo llamó de Mercosur. Y así, con base en un programa de eliminación progresiva de barreras al comercio entre los socios y en el establecimiento de un Arancel Externo Común, el Mercosur de los años ‘90vino a fortalecer los programas nacionales de ajuste estructural, fomentando la liberalización comercial y financiera.
Si bien el modelo adoptado de regionalismo abierto (denominación utilizada por la propia CEPAL en 1994) favoreció los números del comercio, a finales de esa década, fue ese mismo modelo que dejó al Mercosur en una situación de fragilidad ante la crisis financiera global y sus impactos en las economías del bloque.
De todos modos, pese al carácter predominantemente comercial del Mercosur en su primera década, otros temas de política pública se hicieron presentes, tejiéndose un muchas veces “invisible” entramado de cooperación y coordinación entre los países miembros que viene, de hecho, consolidándose hasta los días actuales (entre otros ejemplos, la reciente presentación del Estatuto de la Ciudadanía por parte de la Presidencia Pro Tempore de Argentina en la Cumbre del Mercosur del mes de marzo así lo demuestra).
Por los años 2000, ante las presiones del proyecto ALCA basado en acuerdos de libre comercio y de una China cada vez más presente en la región, se recuperó en el Mercosur aquel principio ya mencionado de la reciprocidad como reaseguro de una integración periférica, expuesta en todo momento a abandonar el barco de la cooperación entre vecinos en función de intereses políticos y económicos de potencias extrarregionales. Esa recuperación se dio a través de la actualmente tan mencionada Decisión 32 que reafirma el compromiso del bloque de negociar en forma conjunta acuerdos comerciales con terceros países.
Fue a partir de estos primeros años del nuevo siglo que una renovación sobre cómo integrarse tuvo lugar en el Mercosur, dándose lugar a una nueva agenda que sin abandonar la dimensión comercial preponderante del bloque se ampliara, y pasase a abrigar temas de integración productiva, política y social, fundamentalmente.
En su segunda década de vida, en un contexto de crisis de la hegemonía neoliberal y de una coyuntura externa favorable vinculada a la recuperación del crecimiento mundial, el Mercosur, bajo una nueva concepción multidimensional e socialmente inclusiva, no solo experimentó avances en materia comercial (donde el comercio intrarregional creció significativamente) sino en otros aspectos tales como integración productiva, convergencia estructural, política social y articulación estratégica con otros países sudamericanos.
Se buscó, además, robustecer la estructura institucional del bloque a través de la creación del cargo de Alto Representante del Mercosur o de esferas como el Parlasur y el Instituto Social. Pero con la irrupción de la crisis mundial de 2008 y el cierre del ciclo de las commodities, la integración mercosureña multidimensional fue cediendo gradualmente a la recuperación del modelo de regionalismo abierto como modelo preponderante, en sintonía con el retorno del ideario neoliberal en los Estados parte, que justificaba la reconfiguración del bloque en función de un supuesto rezago institucional, estancamiento económico y aislamiento de sus países con relación a las cadenas globales de valor.
Así surgió en los últimos años la narrativa cortoplacista de la “modernización” del Mercosur para superar una supuesta crisis o estancamiento, que, así como en la década del ’80, es nuevamente más asociada a factores domésticos que a restricciones o limitaciones sistémicas vinculadas a las dinámicas del propio capitalismo neoliberal. Y como viene siendo de público conocimiento, la revisión del Arancel Externo Común y la flexibilización de la ya citada Decisión 32 de 2000, que impide que cada Estado parte negocie acuerdos comerciales de manera independiente, encabezan las demandas modernizadoras.
El Arancel Externo Común previsto en el Tratado de Asunción, componente fundamental para que el Mercosur pueda convertirse en un único territorio aduanero, ha venido históricamente siendo objeto de diversas excepciones que impiden al bloque avanzar hacia acuerdos de integración profunda y más equilibrados.
Actualmente, en sintonía con esa tendencia, los defensores de una “inserción competitiva en el comercio y la economía internacionales” (así la llaman) quieren un tipo de asociación más próxima de una zona de libre comercio, a imagen y semejanza, por ejemplo, de la metodología implementada por la Alianza del Pacífico, que de una verdadera integración más robusta y compleja desde el punto de vista de los compromisos e intereses en juego. Ese es el Mercosur más “moderno” y “flexible” por el que gobiernos de países como Uruguay y Brasil vienen abogando actualmente: un Mercosur que deje de lado la construcción de un programa de solidaridad, reciprocidad y autonomía estratégica en el largo plazo, y que favorezca, en contrapartida, más “libertades”, en el corto plazo, para jugar individualmente “en cancha grande”, tal como reivindicado por el presidente uruguayo.
Ahora bien: en condiciones de histórica vulnerabilidad y de fuerte volatilidad internacional, donde, de hecho, la tan mentada libertad se revela de hecho más mítica que real, nos preguntamos:¿La precarización del Mercosur es el camino? Esa me parece ser la pregunta que debería estar en el centro del debate intelectual y político regional.